新农村建设的当务之急是完善农民需求瞄准机制
发布时间：2008-01-25
来源：经济研究所
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支农资金数量庞大，但相对于农村发展的需要而言，仍高度稀缺。如何用好支农资金成为突出问题。
近年来，三农问题成为最受关注的问题之一。随着建设社会主义新农村战略的实施，各级财政支农资金，以及以非政府组织为代表的社会资金和资源，也正在投入到农村发展的进程之中。2006年中央财政支农资金即高达3397亿元。就绝对数量而言，这是一比庞大的资金投入，资金能否按照预设的政策目标安全运行，关系重大；相对于农村多年积累的问题以及农民的需求而言，资金投入仍然太少，显得更加稀缺，用好这笔资金，最大限度发挥资金的效益，十分迫切。
国务院发展研究中心的一项调查发现，在被调查村子中，贫困发生率达到7.55%，贫困户最低救济标准每月只有2元钱，半数贫困户未获救济。已经解决温饱问题的贫困人口还存在很大的脆弱性，容易重新返回到贫困状态，返贫率比较高；贫困农户的基本生产生活条件还没有从根本上发生变化，贫困地区社会、经济、文化落后的状况还没有根本改观。目前全国农村每年约有7000万以上灾民，7600万绝对贫困人口和低收入人口需要救助。农村基础设施状况参差不齐，贫困乡村公共服务严重不足。在被调查的2749个村子中，饮水存在困难和有环境污染问题的比例均达到41%，有污水和垃圾污染问题的占到50%以上。中西部地区84%以上的村子没有实行垃圾集中收集，而广西的比例则高达98%。
资金大量投入农村，只是实施城乡统筹，推进农村发展的第一步。面对全国各地情况千差万别的实际需要，甚至同一地区不同村子都面临着不同的发展障碍。准确地发现各地的问题，科学合理地确定项目优先清单和问题解决方案，进而高效率地实施各类项目，并确保资金运行安全，这一系列问题必须从制度安排上加以解决。
农民是农村问题和解决方案最权威的判断者，也最具有用好支农资金的动力。
一个最为基本而又往往被忽略的常识是，问题产生的地方，正是答案潜藏的地方。也就是说，农民是农村目前存在问题和解决方案最权威的判断者。农民本身生存在乡村社区之中，掌握着丰富的乡土知识，对自身资源、困难和需求了如指掌；乡村社区存在的问题与农民的利益息息相关，他们世世代代长期生存在乡村之中，因而最具有改善乡村面貌的动力。当然，以家庭联产承包责任制为基础的分散的农户，缺乏有效的组织，往往难以形成集体行动。可以说，在新农村建设进程中，农民缺乏的是改善乡村面貌的资源，缺乏有效的组织机制以及市场经济相关的信息和知识。但这并不能作为否认农民作为新农村建设主体地位的理由。农民包括贫困地区农民所拥有的人力资源、土地资源和文化资源，作为乡村社会内生资源，分布广泛，数量庞大，是建设新农村所必须依靠的根本资源。多年来，由于基础设施建设滞后、公共服务严重不足、市场信息缺乏、技能培训不够等原因，导致农村乡土内生资源受市场风险、自然灾害等因素影响而开发不足，农民收入和农村经济增长速度低于全国经济增长水平，农村政治、社会和文化发展滞后于全国发展进程。
建设社会主义新农村，实现经济发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主的发展目标，唯一可能的路径就是，将外来资源与内生资源结合起来，提高乡村内生资源的开发利用程度，将广大农民动员组织起来，采取集体行动解决农村发展中的问题。一切外来资源，只有和农村的乡土资源结合起来，才能真正成为推动乡村发展的动力；一切外来知识，只有和农村的乡土知识结合起来，才能真正成为符合农村实际的知识，才能在农村发展进程中切实发挥作用。
政府主导财政支农资金，农民参与不足的现行模式，引发一系列问题，降低了资金使用效率。
在现行行政管理体制下，财政支农资金往往由政府部门主导安排使用，各部门往往从本部门工作需要出发，将资金使用过程作为一项行政工作而加以推进，重视的是做了什么，对于实际效果，特别是在多大程度上推进了农村发展进程，关注不多。各部门出于政绩考虑，往往片面强调自身工作的重要性，甚至在支农资金的配置过程中，出现按照部门权力大小、地位高低来配置资源的现象。事实上，并不是某个部门权力大，其所管辖的涉农工作就一定重要；更不是哪个部门地位高，哪个部门分管的涉农工程建设就更为迫切。但事实上，一些“要害部门”分管领域的工作往往优先获得更多的财政资金，甚至出现项目建设标准过高的现象。其次，各个行政主管部门工作职责既有分割，又有交叉，而每一个村子实际上都是一个不可分割的有机体，农村的发展需要统筹考虑，系统推进。多部门管理必然导致重复建设、分散投资、重点不突出等问题。再次，在政府主导或村委会、村党支部主导下的公共建设项目及资金使用模式下，社区农民由于缺乏参与渠道而无法监督，上级政府由于缺乏乡土信息导致监督能力不足，项目成果与其利害关系不大而导致监督动力不足。资金管理权力由少数人掌握，损公而自肥的贪渎行为难以得到有效制约。
另外，政府部门在支农资金使用决策过程中，出于政绩考虑，往往倾向于将资金投入到短期内能够明显见到效果的项目，即决策偏好于上级政府易于观察到的项目。这种决策模式又带来了项目选择的短期效应和重物质投入轻视人的素质提高，重视硬件建设轻软件（如文化、组织）建设的弊端。在这一决策过程中，很难听到农民的声音，很难看到农民的参与，几乎演变成了“为民做主”的新农村建设模式。一些在乡村社区发展中最为急迫的问题难以得到足够的重视和资金投入，大量资金投入到一些并不紧迫，甚至农民并不十分需要的项目上。重复建设、脱离农村需求的高标准建设、资金跑冒滴漏等问题也就屡见不鲜。对农民主体地位尊重不够，农民参与渠道缺失，导致外部扶持所形成的公共设施往往并不符合农民的真正需求，也未真正成为乡村社区的组成部分，农民甚至将其视为“上级政府的东西”而不愿维护，外部资源的注入难以换来乡村社会持续发展能力的提升。
以上种种弊端，导致了农民对政府部门及其在农村的代表——村两委会在项目决策和管理过程往往存在种种非议和猜疑，挫伤了基层干部的工作积极性，影响了干群关系，影响了乡村和谐，也降低了基层党委和政府的号召力。这一决策模式导致的纠纷也是大量上访现象产生的一个重要原因。甚至在一定程度上可以说，如果没有一个健全的支农资金决策和管理模式，支农资金投入越多，引发的矛盾和纠纷越多。
政府引导，社会参与，乡村社区主导，是瞄准农村需求，提升支农资金使用效率的必然选择。
目前在国际减贫领域流行社区主导型发展模式。即将外来资源——包括财政支农资金、非政府组织资金统一交由乡村社区管理，动员和组织农民民主协商产生议事组织和议事程序，严格按照议事程序，广泛参与，讨论列出社区问题清单和项目优先清单，在外来志愿者的帮助下完成项目建议书，完成项目决策、执行和管理全过程。国务院扶贫办在世界银行的支持下，在陕西白水、四川南充等地区开展了社区主导型项目试点，并取得了显著成效。各个项目区试点项目的实施过程，农户参与都贯穿于始终。例如社区准备验收中要求社区村民对项目的知晓率达到80％以上。我们所做的研究发现，社区主导型发展模式试点成功的基本经验在于，尊重农民在乡村发展中的主体地位，坚持将资源赋予和能力建设相互结合，充分发挥政府组织、NGO、社区组织和农民的力量，将外部社会赋予的资源与乡村社区的内部资源有机结合起来，在公开制衡中配置和使用资源，就可以有效提升支农资金使用效率，形成社区内在的可持续发展的动力。
借鉴这一经验，建议各级政府在支农资金决策与管理方面赋权社区，将项目决策权、管理权和监督权交给农民。一是将项目决策权交给农民，确保项目符合农民需求。由各级政府整合部分支农资金，确定一批新农村建设整村推进村，根据财力状况确定每村资金投入标准。由各村组织群众充分进行民主协商，确定本村面临的突出问题，提出项目优先清单。在外部专家协助下，由村民制订项目建议书，并经80%以上的村民签字同意，报请有关部门批准后方可立项。二是将项目管理权交给农民，确保项目受到有效监督。通过民主选举成立村项目实施小组，具体负责项目的申报、中选项目的实施、组织、管理和后续维护等，成立专门的项目监督小组，负责监督实施小组的工作；建立公开透明的公示和投诉机制，资金使用重大情况和重大决策必须在社区公示，建立畅通的投诉渠道，制定投诉处理程序，保护投诉人的正当权益，投诉处理意见必须及时向投诉人及时反馈。三是建立健全为乡村社区提供支持的服务体系。可以动员和组织非政府组织、政策研究性机构、志愿者等投身农村发展，并在县、乡建立由政府有关业务部门组成的项目支持小组，负责为社区提供技术支持和指导。
考虑到目前资金管理体制条块分割的现实，对于未能整合到这一模式中来的支农项目和资金，可由政策研究性机构和专家承担外部监测职能，定期针对农民需求和意见开展调查评估，并将调查结果提交给业务部门，确保将农民的意愿纳入支农资金和项目的决策框架之中。 （作者：经济研究所 王建康 副研究员 ）
近年来，三农问题成为最受关注的问题之一。随着建设社会主义新农村战略的实施，各级财政支农资金，以及以非政府组织为代表的社会资金和资源，也正在投入到农村发展的进程之中。2006年中央财政支农资金即高达3397亿元。就绝对数量而言，这是一比庞大的资金投入，资金能否按照预设的政策目标安全运行，关系重大；相对于农村多年积累的问题以及农民的需求而言，资金投入仍然太少，显得更加稀缺，用好这笔资金，最大限度发挥资金的效益，十分迫切。
国务院发展研究中心的一项调查发现，在被调查村子中，贫困发生率达到7.55%，贫困户最低救济标准每月只有2元钱，半数贫困户未获救济。已经解决温饱问题的贫困人口还存在很大的脆弱性，容易重新返回到贫困状态，返贫率比较高；贫困农户的基本生产生活条件还没有从根本上发生变化，贫困地区社会、经济、文化落后的状况还没有根本改观。目前全国农村每年约有7000万以上灾民，7600万绝对贫困人口和低收入人口需要救助。农村基础设施状况参差不齐，贫困乡村公共服务严重不足。在被调查的2749个村子中，饮水存在困难和有环境污染问题的比例均达到41%，有污水和垃圾污染问题的占到50%以上。中西部地区84%以上的村子没有实行垃圾集中收集，而广西的比例则高达98%。
资金大量投入农村，只是实施城乡统筹，推进农村发展的第一步。面对全国各地情况千差万别的实际需要，甚至同一地区不同村子都面临着不同的发展障碍。准确地发现各地的问题，科学合理地确定项目优先清单和问题解决方案，进而高效率地实施各类项目，并确保资金运行安全，这一系列问题必须从制度安排上加以解决。
农民是农村问题和解决方案最权威的判断者，也最具有用好支农资金的动力。
一个最为基本而又往往被忽略的常识是，问题产生的地方，正是答案潜藏的地方。也就是说，农民是农村目前存在问题和解决方案最权威的判断者。农民本身生存在乡村社区之中，掌握着丰富的乡土知识，对自身资源、困难和需求了如指掌；乡村社区存在的问题与农民的利益息息相关，他们世世代代长期生存在乡村之中，因而最具有改善乡村面貌的动力。当然，以家庭联产承包责任制为基础的分散的农户，缺乏有效的组织，往往难以形成集体行动。可以说，在新农村建设进程中，农民缺乏的是改善乡村面貌的资源，缺乏有效的组织机制以及市场经济相关的信息和知识。但这并不能作为否认农民作为新农村建设主体地位的理由。农民包括贫困地区农民所拥有的人力资源、土地资源和文化资源，作为乡村社会内生资源，分布广泛，数量庞大，是建设新农村所必须依靠的根本资源。多年来，由于基础设施建设滞后、公共服务严重不足、市场信息缺乏、技能培训不够等原因，导致农村乡土内生资源受市场风险、自然灾害等因素影响而开发不足，农民收入和农村经济增长速度低于全国经济增长水平，农村政治、社会和文化发展滞后于全国发展进程。
建设社会主义新农村，实现经济发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主的发展目标，唯一可能的路径就是，将外来资源与内生资源结合起来，提高乡村内生资源的开发利用程度，将广大农民动员组织起来，采取集体行动解决农村发展中的问题。一切外来资源，只有和农村的乡土资源结合起来，才能真正成为推动乡村发展的动力；一切外来知识，只有和农村的乡土知识结合起来，才能真正成为符合农村实际的知识，才能在农村发展进程中切实发挥作用。
政府主导财政支农资金，农民参与不足的现行模式，引发一系列问题，降低了资金使用效率。
在现行行政管理体制下，财政支农资金往往由政府部门主导安排使用，各部门往往从本部门工作需要出发，将资金使用过程作为一项行政工作而加以推进，重视的是做了什么，对于实际效果，特别是在多大程度上推进了农村发展进程，关注不多。各部门出于政绩考虑，往往片面强调自身工作的重要性，甚至在支农资金的配置过程中，出现按照部门权力大小、地位高低来配置资源的现象。事实上，并不是某个部门权力大，其所管辖的涉农工作就一定重要；更不是哪个部门地位高，哪个部门分管的涉农工程建设就更为迫切。但事实上，一些“要害部门”分管领域的工作往往优先获得更多的财政资金，甚至出现项目建设标准过高的现象。其次，各个行政主管部门工作职责既有分割，又有交叉，而每一个村子实际上都是一个不可分割的有机体，农村的发展需要统筹考虑，系统推进。多部门管理必然导致重复建设、分散投资、重点不突出等问题。再次，在政府主导或村委会、村党支部主导下的公共建设项目及资金使用模式下，社区农民由于缺乏参与渠道而无法监督，上级政府由于缺乏乡土信息导致监督能力不足，项目成果与其利害关系不大而导致监督动力不足。资金管理权力由少数人掌握，损公而自肥的贪渎行为难以得到有效制约。
另外，政府部门在支农资金使用决策过程中，出于政绩考虑，往往倾向于将资金投入到短期内能够明显见到效果的项目，即决策偏好于上级政府易于观察到的项目。这种决策模式又带来了项目选择的短期效应和重物质投入轻视人的素质提高，重视硬件建设轻软件（如文化、组织）建设的弊端。在这一决策过程中，很难听到农民的声音，很难看到农民的参与，几乎演变成了“为民做主”的新农村建设模式。一些在乡村社区发展中最为急迫的问题难以得到足够的重视和资金投入，大量资金投入到一些并不紧迫，甚至农民并不十分需要的项目上。重复建设、脱离农村需求的高标准建设、资金跑冒滴漏等问题也就屡见不鲜。对农民主体地位尊重不够，农民参与渠道缺失，导致外部扶持所形成的公共设施往往并不符合农民的真正需求，也未真正成为乡村社区的组成部分，农民甚至将其视为“上级政府的东西”而不愿维护，外部资源的注入难以换来乡村社会持续发展能力的提升。
以上种种弊端，导致了农民对政府部门及其在农村的代表——村两委会在项目决策和管理过程往往存在种种非议和猜疑，挫伤了基层干部的工作积极性，影响了干群关系，影响了乡村和谐，也降低了基层党委和政府的号召力。这一决策模式导致的纠纷也是大量上访现象产生的一个重要原因。甚至在一定程度上可以说，如果没有一个健全的支农资金决策和管理模式，支农资金投入越多，引发的矛盾和纠纷越多。
政府引导，社会参与，乡村社区主导，是瞄准农村需求，提升支农资金使用效率的必然选择。
目前在国际减贫领域流行社区主导型发展模式。即将外来资源——包括财政支农资金、非政府组织资金统一交由乡村社区管理，动员和组织农民民主协商产生议事组织和议事程序，严格按照议事程序，广泛参与，讨论列出社区问题清单和项目优先清单，在外来志愿者的帮助下完成项目建议书，完成项目决策、执行和管理全过程。国务院扶贫办在世界银行的支持下，在陕西白水、四川南充等地区开展了社区主导型项目试点，并取得了显著成效。各个项目区试点项目的实施过程，农户参与都贯穿于始终。例如社区准备验收中要求社区村民对项目的知晓率达到80％以上。我们所做的研究发现，社区主导型发展模式试点成功的基本经验在于，尊重农民在乡村发展中的主体地位，坚持将资源赋予和能力建设相互结合，充分发挥政府组织、NGO、社区组织和农民的力量，将外部社会赋予的资源与乡村社区的内部资源有机结合起来，在公开制衡中配置和使用资源，就可以有效提升支农资金使用效率，形成社区内在的可持续发展的动力。
借鉴这一经验，建议各级政府在支农资金决策与管理方面赋权社区，将项目决策权、管理权和监督权交给农民。一是将项目决策权交给农民，确保项目符合农民需求。由各级政府整合部分支农资金，确定一批新农村建设整村推进村，根据财力状况确定每村资金投入标准。由各村组织群众充分进行民主协商，确定本村面临的突出问题，提出项目优先清单。在外部专家协助下，由村民制订项目建议书，并经80%以上的村民签字同意，报请有关部门批准后方可立项。二是将项目管理权交给农民，确保项目受到有效监督。通过民主选举成立村项目实施小组，具体负责项目的申报、中选项目的实施、组织、管理和后续维护等，成立专门的项目监督小组，负责监督实施小组的工作；建立公开透明的公示和投诉机制，资金使用重大情况和重大决策必须在社区公示，建立畅通的投诉渠道，制定投诉处理程序，保护投诉人的正当权益，投诉处理意见必须及时向投诉人及时反馈。三是建立健全为乡村社区提供支持的服务体系。可以动员和组织非政府组织、政策研究性机构、志愿者等投身农村发展，并在县、乡建立由政府有关业务部门组成的项目支持小组，负责为社区提供技术支持和指导。
考虑到目前资金管理体制条块分割的现实，对于未能整合到这一模式中来的支农项目和资金，可由政策研究性机构和专家承担外部监测职能，定期针对农民需求和意见开展调查评估，并将调查结果提交给业务部门，确保将农民的意愿纳入支农资金和项目的决策框架之中。 （作者：经济研究所 王建康 副研究员 ）