社会弱势群体是由于社会结构急剧转型或部分社会成员自身某种原因（竞争失败、失业、年老体弱、残疾等）而造成对于现实社会的不适应，并且出现了生活困难的人群共同体。一般说来，农村弱势群体包括生理性弱势群体（老年人、残疾人、儿童、特殊病患者）和社会性弱势群体（贫困农民、失地农民与农民工）两类。健全农村弱势群体医疗救助制度，解决农民因病返贫、因病致贫问题，不仅是尊重农民生存权的问题，更是建设公平、公正的和谐社会的必然要求。
1. 农村弱势群体医疗救助的制度缺陷
作为面向弱势群体的一项特惠制度，医疗救助是指政府和社会对贫困人口中因病而无经济能力进行治疗的人实施专项帮助的行为。2004年，为配合新型农村合作医疗试点，陕西省在镇安、洛川和彬县开展了农村医疗救助试点工作， 2005年8月省政府下发《关于进一步加快城乡社会救助体系建设的意见》，医疗救助试点工作进一步加大，年底全省各市县（区）普遍建立了农村医疗救助制度。2006年，全省农村医疗救助人数已达38.4万人，支出救助资金3089万元，部分农村特困群众因病致贫、返贫的问题得到初步缓解。
1.1 缺乏医疗救助的法律政策保障。虽然医疗救助的实际操作运行已经开始，但除了《中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发[2002]13号)和民政部、卫生部、财政部《关于实施农村医疗救助的意见》(民发[2003]158号)及《陕西省农村医疗救助暂行办法》（陕民发[2004]156号）等三个政策条文外，没有一部全国统一的医疗救助法律法规进行制度保障，许多实际难题无法根本解决。比如《公益事业捐助法》中规定公益捐助可享受所得税优惠，但仍无具体优惠办法，抑制了社会公众参与社会捐助的积极性。
1.2 归属管理部门不明确。医疗救助是一种资金救助，它属于社会救助的一个组成部分，还是直接的医疗服务救助，并纳入医疗服务提供系统？医疗救助定位不同，管理主体就会不同。虽然各地出台的医疗救助办法一般由民政、卫生、财政和劳动保障等政府部门联合发文，但并没有确定谁是医疗救助的主管部门。
1.3医疗救助对象有限且救助力度偏低。由于政府财政投入不足及社会捐助优惠政策不明晰，医疗救助基金不足在所难免。在基金“盘子”有限的制约下，面对急需救助的庞大对象，政府部门只能选择部分弱势群体施以救助，覆盖面太低；在覆盖的对象中，同样由于基金制约，分摊在救助对象的医疗费用减免比例也普遍偏低（20-50%），个人负担依然较重，对患大病的贫困农民来说，救助显得杯水车薪，无法解决因病致贫、因病返贫问题。
1.4 救助资金筹集、补偿未形成制度化。由于法规不健全，实际筹资过程缺乏稳定性。特别是在财力较弱的落后地区，医疗救助基金难以有稳定的资金来源。由于医疗救助采用供方支付补偿模式，在救助基金筹措不力、资金不足的困境下，对医疗机构及时、足额的费用补偿，就成为难题，由此不仅影响医院的正常运转，而且极大降低了医疗救助的服务质量。
2. 健全农村弱势群体医疗救助制度的框架
医疗救助是切断“病—贫—病”链条从而使贫困家庭最终摆脱贫困的有效捷径。在公平性、可及性、互助性、协调性及社会化的原则下，建构农村弱势群体医疗救助的具体内容包括确定救助对象、救助方式、救助标准、实施程序、资金来源、管理体制、检查监督等方面。
2.1医疗救助对象。包括家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的低保对象，无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或抚养人的老年人、残疾人和未成年人，因病、因残、因灾导致家庭丧失主要劳动力、难以维持日常基本生活的农村特困户。
2.2医疗救助方式。采取现金补助（医疗费减免、临时救济、专项补助、医疗救助基金、团体医疗互助及慈善救助）和医疗服务（预防、保健、医疗、康复、健康教育等一系列活动）。
2.3医疗救助资金筹集。通过政府拨款（政府财政投入、统筹制度）和社会筹集（民间组织筹资及社会捐助）相结合形式，建立贫困医疗救助的稳定筹资渠道和持续性筹资机制。
2.4医疗救助监管。民政部门利用工作网络，实施救助政策；财政、审计部门负责对社会救助资金筹集、使用的管理监督和审计，保证该基金的及时、足额拨付和有效使用；由人大、财政、审计、工会和弱势群体代表组成的医疗救助管理委员会对医疗救助资金的使用情况进行定期检查和监督，向社会公布医疗救助基金的使用情况，接受管理委员会的检查和监督。
2.5医疗救助评估。由政府官员和专家学者组成专家组，建立一系列评价指标并通过对受助者的满意度调查，科学地评定医疗救助的实施效果，定期对医疗救助制度实施情况进行评估，并提出改善的建议。
3. 强化农村弱势群体医疗救助的配套措施
根据陕西省经济社会发展和医疗救助的现状，农村医疗救助应在以下几方面加以改善。
3.1理顺医疗救助的归属关系。鉴于医疗救助的主要对象是低保人员，应把医疗救助纳入社会救助（最低生活保障）的范围，统一由民政部门负责政策的制定、救助基金的设立和社会捐款的募集、救助对象的资格审核；民政部门成立专门的医疗救助基金管理机构，由基金管理机构通过合同的方式购买医疗机构提供给救助对象的医疗服务；基金管理机构还要与医疗保险管理部门配合，尽可能地为那些无力支付自付费用的参保患者提供救助。
3.2尽快出台医疗救助政策法规体系。在医疗救助政策法规体系建设中，特别要尽快出台社会捐助的具体税收优惠办法，通过免征医疗救助捐款的企业所得税和个人所得税，推动社会各界积极参与各种形式的医疗慈善捐助。
3.3区别救助农村弱势群体。根据劳动力情况，对农村弱势群体合理分类，有针对性地采用救济、救助、扶持、援助等方式进行“扶弱”。对没有劳动力的农户进行完全救济，或定期生活补助，或纳入养老院、福利院收养；对劳动力负担系数较高的农户进行部分救济或生产扶持；还可通过减免学费、提供助学金等方式，确保农村弱势群体适龄教育的子女能完全接受九年义务教育，增强农村弱势群体自我发展的能力。
农村弱势群体医疗救助问题的解决，既有赖于相关医疗救助制度的设计和实施，又牵涉到政府职能部门及医疗服务部门。只有通过政府部门间的协调及广大农民群众的积极参与，农村弱势群体医疗救助制度才会健全并高效运行，广大弱势群体真正享受到政府提供的最基本医疗救助服务，有效缓解农民因病致贫、因病返贫问题。
（作者：经济研究所助理研究员 孟宏斌）