陕西省“十一五”规划关于社会主义新农村建设及构建和谐社会的论述，明确提出“重点抓好社会保障工程等十大新农村建设工程”、“切实解决进城务工人员和城市失地农民的社会保障问题”等目标任务。近年来，伴随着城镇化进程的加速发展，大量出现的社会性弱势群体始终处于社会保障的“真空”地带。为此，必须建立健全面向弱势群体的社会保障制度。
一、重点保障两类弱势人群
1．对失地农民的社会保障
据国家统计局2003年进行的调查，全国每年大约产生250--300万失地农民。在当前就业压力增大、社会保障制度不健全的情况下，土地一旦被征占，农民就成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”边缘人群，由此引发的社会矛盾更加突出。对此，陕西省西安市实施土地置换、户籍转型、社会保障“三联动”的做法很有典型性。新出台的《建立被征地农民就业和社会保障制度的若干意见》改变了一次性货币安置的办法，根据新征地农民和已征地农民的不同情况，按照强制性与选择性相结合、目前生活与今后生活保障相结合的原则，建立起缴费档次自选、待遇标准合理、参保方式灵活的社会保障制度，从而构建起失地农民社会保障的长效机制。
2．对农民工的社会保障
农民工既非传统意义上的农村居民，亦非传统意义上的城镇居民。今年国务院出台的《关于解决农民工问题的若干意见》提出，根据农民工的社会保障需求，首先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。据此思路，可以考虑对农民工实行分层保障：一是在大城市应建立“公共劳动”形式的流动人口的最低生存保障体制，以使得那些外来农民工能够通过“公共劳动”维持生存；二是建立农民工医疗保障机制特别是重病医疗保障制度，通过建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题；三是有必要为农民工建立社会救助制度。它应当包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。
二、集中完善三大社会保障制度
完善弱势群体社会保障制度的思路是办好最低生活保障、医疗保障和养老保障等三种保障项目，保障弱势群体“病有所医、老有所养、贫有所济”，最终实现城乡社保的衔接统一。
1．健全弱势群体医疗保障制度，实现病有所医
由于经济发展水平的差异性，各地应当坚持因地制宜的原则，建立多形式、多层次的弱势群体医疗保障制度。通过建立和完善新型农村合作医疗制度，对农村贫困家庭实行医疗救助，是一种有效的医疗保障模式。在此过程中，关键的是建立科学合理的筹资监管机制。对于基金筹集，可采取“个人出资为主、集体补助为辅、政府适量投入”的筹资模式；对于基金管理监督，成立由政府部门和“参合”代表组成的合作医疗监督委员会，具体监督合作医疗办公室筹资、补助的全过程，保证他们的参与、知情、监督权利。
2．健全弱势群体养老保障制度，实现老有所养
据资料显示，2005年末陕西省65岁及以上人口319.2万，占总人口的8.58％。因此，首先要重视家庭养老的主体效应。既要宣传敬老养老的传统美德，营造一种养老敬老的良好社会风气，又要想方设法增加农民收入，为切实维护老年人养老权益奠定经济基础。其次，要建立社会养老保险制度。社会养老保险制度应以保障老年人基本生活为目的, 分步进行、循序渐进，可建立健全以社会统筹和个人账户相结合的个人储蓄式的社会养老保险制度，进入老年后根据个人账户的积累额计发养老金，逐步扩大社会养老保险的覆盖面。最后，可以继续推行“手拉手”、等社会互助活动或发展老年人互助会等养老组织，实现老有所养。
3．健全弱势群体最低生活保障制度，实现贫有所济
最低生活保障是国家对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困人口实行差额补助的一种新型社会救助制度。按照国家以农民人均纯收入820元确定贫困人口的新标准来看，陕西省107个县区中，国定贫困县50个，省定贫困县27个，人均纯收入在820元以下的特困村10700个，占全省行政村总数的1/3，可见，符合救助保障的人群数量之大。就具体救助方式而言，可以家庭调查为基础确定基本生活救助金,再根据具体情况确定有关住房、医疗、教育等方面的专项救助金，实现贫有所济。
总之，建立弱势群体社会保障制度是一项系统工程，不仅需要社会保障体系自身的完善，更需要相应的配套改革。只有加快经济发展，积极推进土地征用制度、户籍制度以及其他歧视性待遇等改革，构筑城乡社会保障体系衔接统筹的通道，才能切实解决弱势群体的养老、医疗、贫困等问题，从而加速推进新农村建设战略，最终实现城乡统筹发展及和谐社会的目标。
（作者：经济研究所助理研究员 孟宏斌）